חזון בר קיימא מול מציאות זוחלת? תבנית הזחילה העירונית בישראל

פרופ' אמנון פרנקל, מיה אשכנזי

צטט כ:
פרנקל אמנון, אשכנזי מיה. חזון בר קיימא מול מציאות זוחלת? תבנית הזחילה העירונית בישראל חיפה, ישראל, מוסד שמואל נאמן, 2005. https://neaman.org.il/Vision-Sustainable-Development-vs-Sprawling-Reality-Spatial-Characteristics-the-Israeli-Urban-Sprawl-HEB

קבצים להורדה:

crawling.pdf(1257KB)

זחילה עירונית (urban sprawl ) היא צורה של פיתוח עירוני, המאופיינת בצפיפויות נמוכות ובהתפשטות נרחבת ובלתי רציפה במרחב, בעיקר בשוליים של אזורים מטרופוליניים, בשטחים פתוחים או חקלאיים. לראשונה זוהתה התופעה בסוף עידן המהפכה התעשייתית בארצות האנגלו-סכסיות, ומאז ממשיכה בעקביות וביתר שאת בארצות נוספות ברחבי העולם. זחילה עירונית נחשבת כאחת מהתופעות המרחביות הבולטות והמשמעותיות ביותר של הגידול העירוני המואץ בעולם המודרני. בקרב מתכננים וציבורים רבים נחשבת הזחילה העירונית כתופעה בלתי רצויה בעלת השלכות שליליות רבות, כגון: חוסר יעילות כלכלית, זיהום אויר כתוצאה משימוש מוגבר בכלי-רכב פרטיים, החלשות הבסיס הכלכלי של מרכזי הערים ופגיעה בלתי הפיכה בשטחים פתוחים ובמשאבי טבע ונוף.

מטרת המחקר הנוכחי לתאר ולהסביר את הזחילה העירונית בישראל באמצעות מיפוי התופעה במדגם נרחב של יישובים, מדידה כמותית של מאפייניה באמצעות מגוון של מדדים, ובניית מודל שינתח את הקשר בין מדדים אלו לבין גורמים מרחביים וחברתיים-כלכליים.

החל משנות ה-80' של המאה שעברה, עם המודעות הגוברת לבעיות אקולוגיות וסביבתיות כתוצאה מהאצת העיור והזחילה המתלווה אליו, גברה הקריאה הבינלאומית לריסון התופעה, באמצעות שימוש חסכוני ומבוקר במשאב הקרקע בהתאם לעקרונות של פיתוח בר-קיימא. הועידה הבינלאומית לפיתוח בר-קיימא אשר התקיימה בחסות האו"ם בריו-דה ז'נרו בשנת 1992 עודדה והמריצה מדינות רבות להצהיר על כוונתן ליישם מדיניות של ניהול הגידול במטרה לרסן את הזחילה העירונית. כתוצאה מכך, התעורר דיון ציבורי נוקב, המייצג גישות שונות בסוגיה זו. בהכללה ניתן לומר, כי הויכוח האם ניתן לרסן את הזחילה העירונית באמצעים תכנוניים, מייצג שתי גישות עקרוניות בתכנון ערים: האחת דוגלת בהתערבות ציבורית של תכנון על פי עקרונות של פיתוח בר-קיימא; והשניה דוגלת באי התערבות מערכת התכנון והבקרה, תוך השארת הפיתוח לשליטה וויסות על ידי כוחות "השוק החופשי".

הזחילה העירונית בישראל היא תופעה חדשה יחסית, אשר החלה לתת אותותיה בעיקר במהלך שני העשורים האחרונים, אך ממדיה ומאפייניה טרם נחקרו לעומק. הגורמים המשוערים לתופעה בישראל נחלקים לשני תהליכים: האחד, עלייה מתמדת ברמת החיים, המובילה לעלייה ברווחת הדיור, וכתוצאה מכך להגירת תושבים לשכונות חדשות בצמוד לערים, או ביישובים מרוחקים; והשני, ביקוש חדש למגורים צמודי קרקע ביישובים קהילתיים בקרב צעירים ממעמד חברתי-כלכלי בינוני וגבוה. הביטוי המרחבי של תהליכים אלו הוא גידול ניכר בצריכת משאב הקרקע, במקביל לירידה בצפיפות הבנייה, כלומר לדפוס משוער של זחילה עירונית.

בלימת תהליכי הפירבור והזחילה העירונית שהואצו בישראל בשנות ה-80' וה-90' מהווה כיום סוגיה מרכזית, המעסיקה את מערכת התכנון בישראל. אנשי מקצוע מצביעים על השלכותיה ההרסניות של התופעה, ובייחוד נוכח מצבה המיוחד של ישראל בהשוואה לארצות מערביות אחרות; שיעור גידול האוכלוסייה בישראל הוא הגבוה ביותר בעולם המערבי, וכמות הקרקע הזמינה לפיתוח מוגבלת בשל גודלה המצומצם של המדינה. לפיכך, תופעות של פירבור וזחילה בלתי מרוסנת בישראל, בשילוב עם פריסה לא הומוגנית של האוכלוסייה במרחב הלאומי, עלולות להוות איום על משאב הקרקע באזורים מסוימים. מצב ייחודי זה שונה מהמאפיין מדינות מערביות אחרות, בהן שיעור גידול האוכלוסייה קטן מאוד או אף שלילי, או לחילופין קיים בהן היצע רב של קרקעות פנויות לפיתוח.

דו"ח המחקר המוגש בזאת הוא ניסיון ראשון להעשיר את הידע הקיים על הזחילה העירונית בישראל תוך הארת ההיבט הדינמי, המרחבי והחברתי-כלכלי של תופעה מורכבת זו. מטרת המחקר היא לתאר ולהסביר את הזחילה העירונית בישראל באמצעות מיפוי התופעה במדגם רחב של 78 יישובים עירוניים יהודיים, מדידה כמותית של מאפייניה, ובניית מודל שינתח את הקשר בין מאפיינים אלו לבין גורמים מרחביים וחברתיים-כלכליים. במסגרת המחקר בוצע סקר שימושי קרקע עירוניים במדגם היישובים שנבחר, ותוצאותיו הושוו לסקר שימושי קרקע קודם של הל.מ.ס שבוצע במחצית שנות ה-80', כך שהתאפשרה בחינה דינמית של התפתחות תופעת הזחילה לאורך תקופה של כ-15 שנה. במקביל פותח סט של מדדי זחילה המייצגים מספר מאפיינים של תופעת הזחילה. על בסיס מדדים אלו נבנה מדד זחילה משולב (תוך שימוש בשיטה של ניתוח גורמים - factor analysis ). ערכי המדד המשולב, המייצג את רמת הזחילה העירונית, חושבו בכל יישובי המדגם על סמך תוצאות מיפוי שימושי הקרקע, עבור תחילת וסוף התקופה הנחקרת. לבסוף נבנו מספר מודלים סטטיסטיים (מסוג רגרסיה לינארית רבת-משתנים), באמצעותם נבדקו זיקות וקשרים בין רמת הזחילה העירונית לבין גורמים מרחביים ומאפיינים חברתיים-כלכליים של אוכלוסיות היישובים.

תוצאות המחקר מצביעות על כך שבניגוד לדעה הרווחת, מרבית היישובים העירוניים בישראל מתאפיינים במגמה של קומפקטיות במבנה המרקם הבנוי שלהם, או לחילופין בירידת רמת הזחילה לאורך זמן, כפי שבא לידי ביטוי בעלית הצפיפות הממוצעת, מילוי שטחי המרקמים, פיתוח צמוד דופן ושמירה על הרכב שימושי קרקע קבוע, יחסית. דפוס קומפקטי זה הוא יחסית ייחודי לישראל, בהשוואה לארצות צפון אמריקה, וייתכן שהוא נובע ממצאי הקרקעות המוגבל במדינה, המוביל לבינוי קומפקטי ורווי יחסית או יישום של מדיניות תכנונית מרסנת. עם זאת, יש לסייג ולומר, כי במסגרת עבודה זו נבדקו יישובים עירוניים יהודיים בלבד, ולא נבדקו יישובים מהמגזר הכפרי או יישובים ערביים, אשר ככל הנראה רמת הזחילה בהם גבוהה יותר מהיישובים העירוניים.

יחד עם זאת, חשוב לציין כי במקביל נמצאה רמה גבוהה של זחילה עירונית, כפי שהיא באה לידי ביטוי בערכים גבוהים של מדד הזחילה המשולב בחלק משמעותי של היישובים. בנוסף, מצאנו זיקות בין רמת זחילה גבוהה לבין גורמים מרחביים ומאפיינים חברתיים-כלכליים של האוכלוסייה, בדומה לזיקות המדווחות מארצות מערביות אחרות. לדוגמה, רמת הזחילה העירונית היא גבוהה יותר ביישובים קטנים, הממוקמים בטופוגרפיה הררית, בעלי עתודות קרקע רבות ושאוכלוסייתם מבוססת מבחינה חברתית-כלכלית. בנוסף, יישובים בהם רמת הזחילה העירונית גבוהה מאופיינים באוכלוסיה בעלת רמת מינוע גבוהה, שלאורך זמן נוטה יותר לעבוד מחוץ ליישוב ונוסעת לעבודה ברכב פרטי. מכאן ניתן להסיק, כי דפוס זה של יישובים זוחלים מעודד נסיעות רבות יותר בכלי-רכב פרטיים של האוכלוסייה המתגוררת בהם. ממצא זה עשוי לחזק את אחת הטענות כנגד זחילה עירונית, לפיה תופעה זו עלולה להוביל להשלכות סביבתיות שליליות כגון גודש בכבישים, בזבוז אנרגיה וזיהום אויר כתוצאה מפליטת מזהמים מכלי-רכב.

בהיבט צריכת משאב הקרקע נמצא כי משקלה היחסי של האוכלוסייה המתגוררת ביישובים זוחלים גבוה ממשקלם היחסי של שטחי המרקמים העירוניים של יישובים אלו. בנוסף, שיעורי גידול האוכלוסייה ושיעורי גידול שטחי המרקמים העירוניים של היישובים הזוחלים לאורך התקופה הנחקרת גבוהים יותר מאלו של היישובים הקופמקטיים. מכאן, שיישובים זוחלים הם יישובים הנמצאים בתנופת פיתוח מואצת, "זוללי קרקעות", המהווים מוקדי משיכה לאוכלוסייה צעירה ומבוססת כלכלית. הביקוש הצרכני הגבוה למגורים ביישובים הזוחלים נובע ככל הנראה מדיור מרווח ("צמוד-קרקע") וזול יחסית המסופק ביישובים הללו, נגישות נוחה למוקדי תעסוקה ואיכות חיים גבוהה, כפי שהיא נתפסת באופן סובייקטיבי על-ידי הצרכנים. בנוסף מצאנו כי תופעת הזחילה העירונית בישראל אינה מוכתבת על-ידי המיקום במרחב. הזחילה העירונית בישראל מבוזרת במרחב, ולא ניתן לייחסה רק או בעיקר לשולי המטרופולינים או לפריפריה, כפי שמדווח מארצות אחרות בעולם. כלומר, בישראל מתקיים כשל-שוק, לפיו מתאפשרים דפוסים בזבזניים של זחילה עירונית גם באזורי ביקוש בהם משאב הקרקע יקר ונמצא במחסור.

בהתאם לממצאים אלה, היות ורמת החיים בישראל צפויה להמשיך ולעלות, ניתן להניח כי הביקוש הצרכני למגורים בדגם יישובים פרברי וזוחל ימשיך ויגבר. ביקוש זה עלול להוביל ללחצים לבנייה "זוחלת" נוספת עבור קבוצות חזקות באוכלוסייה, אם במסגרת יישובים קיימים, על-ידי הרחבה לא מבוקרת של גבולות שיפוט עירוניים והפשרת קרקעות לבנייה בתחומם, ואם על-ידי הקמתם של יישובים קטנים חדשים בדפוס זה. כלומר, ללא וויסות הפיתוח עלולה רמת הזחילה העירונית בישראל לעלות, דבר שיוביל לאזילת שטחים פתוחים באזורי ביקוש בכלל, ובפרט במרכז הארץ, לשימוש מוגבר בכלי-רכב פרטיים ולהשלכות שליליות נוספות, שטרם נחקרו.

לאור זאת, מודגש הצורך ברגולציה תכנונית בישראל בכלל, ובפרט באזורי ביקוש, במטרה לרסן דפוסי גידול זוחלים ובלתי-יעילים ועל-ידי כך למזער את השלכותיהם השליליות על הסביבה והחברה. למשל, יש צורך לבצע בקרה על כמות השטחים הפתוחים המתווספים לשטחי השיפוט של היישובים העירוניים. לצורך כך יש לוודא, כי אכן קיימת הלימה בין תוספות הקרקע המסופקות ליישובים במסגרת וועדות לחקירת גבולות לבין צרכי פיתוח עתידיים, וכי צרכים אלו מרוסנים על-פי מדיניות מושכלת של "ניהול הגידול" או "גידול חכם". בנוסף מומלץ לחקור את הפרמטרים המרכיבים את הביקוש הצרכני למגורים בקרב קבוצות חזקות באוכלוסיה, ולגבש אלטרנטיבות תכנוניות קומפקטיות ואטרקטיביות לאותן קבוצות. דוגמה לאלטרנטיבה תכנונית, שעשויה למשוך אוכלוסיות חזקות להתגורר בדפוס מגורים קומפקטי יותר, היא למשל קיומה של מערכת תחבורה מסילתית בעלת נגישות גבוהה מאד בערים הגדולות (רכבת תחתית בגוש דן). קיומה של מערכת כזו עשוי להשאיר אוכלוסיות חזקות ביישובים הקומפקטיים, כאשר הירידה ב"איכות החיים" מקבלת פיצוי בדמות קיצור משמעותי בזמן ההגעה למקום העבודה.

הממצאים שהוצגו בעבודה זו מהווים ניסיון להקיף את מורכבותה של תופעת הזחילה העירונית בכלל, ובפרט בישראל של שנות התשעים. ממצאי המחקר תורמים נדבך נוסף של ידע אמפירי באשר לאופי הפיתוח ותבנית המרקמים העירוניים בישראל, כבסיס למקבלי החלטות בבואם לגבש מדיניות ציבורית-נורמטיבית לניהול יעיל, חסכוני ובר-קיימא של משאב הקרקע. המלצתנו היא להמשיך ולחקור היבטים נוספים של פיתוח עירוני וזחילה, כגון יישום מדדי זחילה נוספים שהוצעו בספרות העולמית כמו מדדי תחבורה ונגישות, מדדים אסתטיים או מדדים אקולוגיים. כמו-כן מומלץ להרחיב את היישובים הנחקרים ולבחון גם את המגזר הכפרי והערבי, או לחילופין להרחיב את יחידת החקירה ולבחון גם תשתיות בנויות בינעירוניות בהקשר המטרופוליני או הארצי. בנוסף מעניין יהיה לחקור את השפעתם של גורמים נוספים על דפוסי הפיתוח העירוני, כמו מבנה הבעלויות על הקרקע, אילוצים כלכליים או רגולציה תכנונית-ממסדית. האתגר העיקרי הבא הוא לבחון את ההשלכות של דפוסי פיתוח שונים על מרקמים עירוניים מבחינה סביבתית, כלכלית, חברתית, אסתטית וערכית, כאשר בבסיס בחינה זו תעמוד השאלה המרכזית והמסקרנת: האם הזחילה העירונית היא בעלת השלכות חיוביות או שליליות על החברה, והאם היא תופעה בלתי נמנעת או תופעה הניתנת לשליטה וריסון?