מדינת ישראל פועלת, החל מן המחצית השנייה של שנות השמונים של המאה הקודמת, לביצוע רפורמה במשק החשמל, הנשלט היום רובו ככולו ע”י חברת החשמל לישראל (חח”י). המטרה העיקרית של הרפורמה היא ייצור תחרות, שמטרתה להגדיל את היעילות של אספקת חשמל למשק, תוך מזעור עלויות ההפקה, ההולכה והחלוקה של החשמל למשתמשים הסופיים במשק ושיפור אמינות האספקה והשירות לצרכן.
במדינות אחרות יושמה הפרדה (unbundling) של המשק לשלושה מקטעים: ייצור, הולכה וחלוקה. השיטה המוצעת ע”י ועדת יוגב שהוקמה ע”י הממשלה (רשות החברות) והופקדה על הנושא בישראל היא התמקדות במקטע הייצור שבו אמורה להתרחש בפועל מירב התחרות ובניהול המערכת כגוף שאמור לנהל אותה. בנוסף, מדובר על מהלכים נוספים שיאפשרו לקדם התייעלות ביתר מקטעי החשמל שהינם מונופולים טבעיים באופיים – החלוקה וההולכה. בנושא ייצור החשמל קיימת כבר כיום התחלה של כניסת יצרנים פרטיים למשק, בהיקפים המגיעים כבר ל30% מיצור החשמל, ואילו בתחום ההולכה והחלוקה ישנם חילוקי דעות באשר לצורך להפרידם למקטעים נפרדים ולישימות של מהלכים אלו.
בשנת 1996 נחקק בישראל חוק משק החשמל, שמטרתו “להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות”. למרות מאמצים רבים, ומספר וועדות מומחים שדנו בנושא, לא יצאה הרפורמה אל הפועל. מדובר בתהליך מורכב שנתקע מסיבות שונות, הן מכיוון המדינה, הן מכיוון העובדים ובעבר הרחוק גם מכיוון חברת החשמל.
כנקודת מוצא יש לזכור כי באופן עקרוני משק החשמל בישראל פועל היטב, יחסית למדינות אחרות ויחסית למוצרים ציבוריים אחרים המסופקים במשק הישראלי. רמת אמינות אספקת החשמל גבוהה יחסית לעולם המערבי ומחיר החשמל לצרכן הביתי הוא מהנמוכים במדינות המערב במשך שנים, בעיקר מאז נחקק חוק משק החשמל. יש להתחשב גם במורכבות היותה של ישראל “אי” מבודד מבחינת רשת החשמל וחוסר היכולת לקבל גיבוי ממדינות שכנות כמו באירופה או בארה”ב.
משתתפי הפורום תמימי דעים באשר לחשיבותה ונחיצותה של רפורמה במשק החשמל. בחירה ברפורמה היא בחירה ערכית ולא כלכלית בלבד. הנושא הערכי הוא, בין השאר, קידום מנגנוני תחרות במקטע הייצור ואפשרויות בחירה בתחום האספקה. בעולם מבוצעות רפורמות לטיפול בשלושה נושאים עיקריים: שינויים בטכנולוגיה, הורדת מחירים והבטחת אמינות באספקת החשמל. בתחום הטכנולוגיה שואפים, למשל, להתאים את מבנה המשק ומערכות המחירים להתמודד עם הבעיות שיוצרת הכניסה של אנרגיות מתחדשות, אפילו כשאלה גורמות להעלאת מחיר החשמל. המחיר מורכב מעלויות דלקים, הון ותפעול; שני הגורמים הראשונים תלויים בעיקר בתשומות של גורמים בינלאומיים בהן אין למשק בישראל יכולת שליטה, להבדיל מתחום התפעול (שחלקו בעלות הכוללת קטן יחסית) שם הרכיב המקומי גדול יותר.
השינויים הצפויים במשק בנושאים טכנולוגיים, כניסת גז טבעי, והבעיות של חברת החשמל מחייבים לקדם באופן דחוף תהליך של רפורמה במשק ובחברה. תהליך רפורמה כזה צריך לאזן בין הצורך להבטיח אספקת חשמל אמינה וזמינה ובין הרצון הערכי להכניס מבנים תחרותיים למשק בדגש על תחום הייצור, כדי להפחית עלויות ולייצר חופש בחירה לצרכנים.
המלצות:
- מומלץ לאמץ מודל פיקוח במערכת של ISO (Independent System Operator) שיהיה אחראי על שלוש הפונקציות: התפעול, תיכנון לטווח הארוך, והתחזיות. תפקידי מערכת ה-ISO הם (א) לחזות בזמן אמת את הדרישה לחשמל ולספקו מהיצרן המתאים ללא עיכובים תוך מזעור המחיר השולי, (ב) לבצע תיכנון תקופתי (שנתי) של רשת החשמל כולל ניתוח הנדסי של הצורך בשינויים ברשת, (ג) להעריך את הדרישות לחשמל תוך איגום של כל מקורות האנרגיה – כולל אנרגיות חלופיות – תוך שמירה על איכות החשמל ברשת וזמינותו להולכה לצרכנים.
- בנושא מבנה מקטע הייצור נדונו שתי חלופות: האחת, בה תמך חלק מהמשתתפים היתה לקבוע כי כל תחנת כוח נוספת בישראל תוקם במכרז. המדינה תקבע את המפרט הדרוש ע”י גורם מרכזי שיתכנן עבור הציבור את החשמל, ומי שיציע את המחיר הנמוך ביותר – יקים את התחנה ויתפעל אותה. היא תעמוד לרשות מנהל המערכת אשר ישלב אותה ברשת לפי השיקולים הטובים למשק. ניתן לבצע זאת במודל BOT או להעביר את הבעלות מיד למדינה בתנאי תשלום נאותים. המדינה היא האחראית למה שכתוב בשורה הראשונה בחוק משק החשמל – שאספקת החשמל תהיה אמינה, זמינה, איכותית ויעילה, והכל תוך מזעור עלויות.השניה, בה תמך חלק אחר, היתה לקדם מודל לפיו יועברו תחנות הכוח התחרותיות של חברת החשמל (בעיקר בגז טבעי) לחברת בת או לחברות בנות ובמקביל יגובשו ויופעלו מודלים תחרותיים שיחולו גם על חברות הבנות של החברה וגם על היצרנים הפרטיים, כך שבסופו של דבר השחקנים השונים יתחרו בתנאים שווים ויעבדו אל מול מנהל המערכת שיקום.
- בנושא ההולכה והחלוקה: ההמלצה הנכונה היא להבין שזה מונופול טבעי שאינו צריך לעבור תהליכי הפרטה ופיצול. היום חברת החלוקה היא חלק מחברת החשמל. הוסבר בדיון מדוע פיצול לרסיסי רסיסים אינו הגיוני תפעולית ויחסום שיפורים בעתיד. ההולכה והחלוקה הן למעשה רשת אחת שצריכה להישאר בבעלות חברת החשמל ולעבור תהליך של התייעלות ושינוי ארגוני מתאים.
- בנושא הרגולציה: יש לקדם תהליכים של שקיפות וזכות ערעור על הרגולציה. היום יש אלפים או עשרות אלפים של גורמים פרטיים שמתמודדים מול הרגולטור וחייבים לאפשר תהליכים של due process, זכות ערעור, שקיפות קבלת החלטות. זה אינטרס גם של היצרנים הפרטיים וגם של חברת החשמל.
- ישראל מחויבת, מאז הצטרפה ל-OECD, למה שנקרא Regulatory Impact Assessment. היא צריכה לבחון בקוונטות של זמן האם הגיעה ליעדים שהציבה לעצמה וכמה עלה להגיע ליעדים האלה. מומלץ להגדיר סידרה של מדדים שבאמצעותם אפשר יהיה לסרטט את ה-benchmark היום, ולקבוע לאן רוצים להגיע בעוד 8 שנים. מדדים כגון מחיר חשמל, אמינות אספקה, קיצור תהליכים של קבלת אישורים וכדומה, שהגעה אליהם תהיה ‘הצלחה’ של הרפורמה. בעוד 8 שנים – לבדוק אם הגענו ליעדים ובאיזה מחיר, ואם לא, מדוע? מה חסם את הההגעה ליעדים?
- מומלץ לאפשר לחברת החשמל לעסוק בייצור של חשמל מאנרגיות מתחדשות (תחת הקמה של חברות בנות). רק באופן זה היא תוכל לצבור ניסיון שיאפשר לה לדעת מה צריך לדרוש מיזמים של מאנרגיות מתחדשות, המבקשים להתחבר לרשת החשמל. בנוסף – כך יפתח שוק ייצוא ידע גדול.
מבין המשתתפים – יש המתנגדים להמלצה זו.
